L’avancée présidentialiste

Juillet 2008, par Roger Martelli, président d’honneur de la Fondation Copernic,  en PDF

La réforme institutionnelle a été votée, de justesse. Au final, le Parti socialiste a décidé de voter contre le texte issu des compromis entre les deux assemblées. Tant mieux. Mais les responsables socialistes n’ont cessé, des semaines durant, d’appeler la majorité à quelques gestes qui leur permettraient de voter la modification du texte constitutionnel. Or quelques « gestes » n’auraient pas suffi à inverser le contenu du texte proposé. L’objectif de Nicolas Sarkozy et de son gouvernement était d’opérer un nouveau glissement vers un système politique « rationalisé » et « pacifié », rapproché du modèle présidentialiste et constitutionnaliste américain, éloigné un peu plus encore de la tradition parlementaire et légaliste du modèle français de souche républicaine. Le texte ultime ne va certes pas aussi loin que le souhaitait le nouveau Président il y a un an, mais il va largement dans cette direction. L’adapter à la marge n’aurait rien changé sur le fond.

I. Le sens d’une réforme

Le jeu des trois cohabitations a perturbé l’ordonnancement qui laissait dire, à plus d’un constitutionnaliste, que la République avait enfin trouvé « sa » constitution. Depuis 1958, 23 révisions constitutionnelles ont modifié la Constitution de la Cinquième République : 18 d’entre elles ont été adoptées depuis 1992.

L’accélération du rythme est le signe que les dysfonctionnements sont si grands que la réforme ponctuelle perd de son efficacité. Sitôt élu, Nicolas Sarkozy décidait donc de confier à Édouard Balladur une mission de réflexion globale sur les institutions autour de trois grands thèmes : institutionnalisation du rôle élargi de la fonction présidentielle, redéfinition des rapports entre exécutif et législatif et institution d’un véritable pouvoir judiciaire aux côtés des deux précédents. Moins ambitieux que ne le souhaitait le Président, le rapport du comité Balladur allait pourtant trop loin pour sa majorité. François Fillon a donc revu la copie à la baisse, sans perdre le fil initial. Le 12 décembre dernier, il déclarait au Monde : « Commençons par renforcer les pouvoirs du Parlement, pour aller dans quelques années, c’est ma conviction, vers la présidentialisation inéluctable du régime ». Le fil conducteur de l’œuvre réformatrice est le présidentialisme : rien de nouveau sous le soleil de la Cinquième… Encore faut-il mesurer que le présidentialisme n’a pas une forme unique.

La France de la Ve République en a retenu au départ une conception régalienne : le Président hérite de la concentration monarchique des pouvoirs, en maîtrisant l’orientation générale de la politique publique à l’intérieur d’un exécutif bicéphale ; le Parlement, lui, se concentre sur la production de la loi, dans une procédure dont l’exécutif a la maîtrise. Quant au modèle américain, il ne rabaisse pas l’institution parlementaire : ni la Chambre des représentants ni le Sénat ne sont des assemblées croupions. Mais le partage des tâches est strict : l’orientation de l’action publique est définie et conduite par un Président irresponsable (hors la procédure exceptionnelle de l’impeachment) ; la régulation des normes qui en résulte appartient au Parlement et au juge. La réforme adoptée par le Congrès est un pas supplémentaire vers ce modèle.

La réforme construite par le gouvernement Fillon s’inscrit dans une démarche générale qui, pièce après pièce, vise à rapprocher le dispositif français du modèle étasunien, sans en reprendre encore la totalité des formes.

• Le texte soumis au Parlement n’a pas repris les suggestions évoquées par le comité Balladur, selon lesquelles le Président de la République « définit la politique de la nation », tandis que le Gouvernement la « conduit ». Mais la primauté présidentielle est confirmée, tandis que son poids est revalorisé encore par rapport à celui du Premier ministre. Le recul des prérogatives régaliennes (encadrement du droit de nomination et du droit de grâce individuel, abandon du droit de grâce collectif) souligne le désir de passage d’un présidentialisme à un autre. La limitation du nombre de mandats présidentiels est rapportée à la conception d’un Président qui agit davantage et donc conduit les politiques publiques qu’il a lui-même orientées. Quant à la possibilité accordée au Président de prendre la parole devant le Congrès, elle va bien au-delà du symbolique : le Président s’engage dans la mise en œuvre des politiques dont il a défini le cadre et se présente, de facto, comme le chef véritable de la majorité, cantonnant le Premier ministre au rôle de premier exécutant.

• En apparence, la fonction du Parlement est revue à la hausse, avec une maîtrise accrue de l’ordre du jour, une augmentation des moyens de la production législative (davantage de commissions, un temps d’examen accru des projets de loi, le concours du Conseil d’État et de la Cour des comptes), un pouvoir de contrôle étendu de l’activité présidentielle et une fonction mieux reconnue d’évaluation des politiques publiques. Le tout est assorti de quelques droits supplémentaires accordés à l’opposition parlementaire. Une part des avancées est formelle. Le travail parlementaire reste dans la pratique structuré par la volonté gouvernementale et par celle de sa majorité, comme il l’est actuellement. La commission parlementaire de contrôle des nominations, avec la règle des deux cinquièmes, laisse au seul parti majoritaire le privilège d’un droit de veto. De même, l’aménagement de la procédure du « 49-3 » ne remet pas en cause les pratiques de régulation en usage, d’autant moins que le vote du budget et celui du financement de la sécurité sociale échappent à la règle commune. En outre, certaines évolutions sont franchement négatives. Ainsi, la revalorisation du travail en commissions, au détriment de la séance publique, s’accompagne d’une limitation du droit d’amendement qui brise la vieille tradition républicaine du droit d’obstruction jusqu’alors reconnu de fait à l’opposition minoritaire.

• Si l’on y réfléchit bien, les transformations s’inscrivent dans une logique qui, à l’intérieur d’un cadre prédéterminé par la norme européenne, relève davantage de la rationalisation de la production législative que d’un rééquilibrage des pouvoirs. En fait, l’objectif explicitement assigné à la réforme est de juguler ce que les promoteurs du projet appellent eux-mêmes « l’inflation législative », reprenant ainsi la vieille antienne de ceux qui déplorent, dans la tradition constitutionnelle française, la part présumée excessive de la loi par rapport au règlement, au contrat ou à la jurisprudence. Comme le soulignait Jean-François Copé dans le débat parlementaire, l’objectif est de « légiférer moins mais mieux ». Pour y parvenir, les nouvelles règles se contentent de transférer une part du pouvoir de régulation nécessaire, du gouvernement qui l’assurait pour l’essentiel jusqu’alors, vers la majorité parlementaire qui en partage la responsabilité, en limitant elle-même la propension des assemblées à produire la loi ou à l’amender. • On a insisté sur les droits nouveaux accordés aux citoyens, garantis par l’institution d’un « Défenseur ». La procédure référendaire est ouverte à l’initiative d’un cinquième du Parlement et à un dixième des électeurs ; la possibilité est donnée de saisir le Conseil économique et social par la voie de la pétition citoyenne. Surtout, il devient possible de contester la norme législative par le recours au juge (le juge ordinaire et, par son intermédiaire, le Conseil constitutionnel). C’est dire que la réforme laisse moins la place à la démocratie directe qu’à la logique de la judiciarisation. L’implication citoyenne se fait en aval, par le recours au juge, et non en amont, dans le processus même d’élaboration de la loi.

• Au total, la réforme constitutionnelle articule deux moments forts : la prééminence d’une fonction présidentielle énonçant la logique générale de l’action publique, y compris devant le Parlement ; la rationalisation des procédures législatives, par une codification accrue des rapports entre force dominante de la majorité et force dominante de l’opposition. En arrière plan, se profile l’extension du système bipartisan, autour de deux forces exerçant ou aspirant à exercer le pouvoir dans une logique d’alternance respectant les contraintes du « système ». En cela, on ne tiendra pas pour une mince affaire la constitutionnalisation (article 11) d’un « équilibre des comptes » faisant dangereusement écho au Pacte de stabilité européen. L’ensemble s’inscrit dans une grande évolution qui fait passer un peu plus la France du principe de légalité (c’est la loi qui est au centre de l’ordre juridique) au principe de constitutionnalité (la loi elle-même est subordonnée aux règles de droit, tenues pour le socle de toute constitution politique). L’élargissement de fait de la saisine du Conseil constitutionnel et l’insistance (au demeurant positive) sur l’indépendance de la justice contribuent ainsi à installer toujours plus le judiciaire comme un « troisième pouvoir », selon le modèle anglo-saxon. Le tout participe de la méthode, esquissée depuis maintenant une trentaine d’années, de la « démocratie contrôlée » ou de la « bonne gouvernance ».

II. Au-delà de la conjoncture : la crise démocratique

Dès les années soixante-dix, avant même la chute du système soviétique, s’était amorcée, dans les cercles dominants, une réflexion soutenue sur les dysfonctionnements des démocraties dites libérales. En 1975, sous les auspices de la très opaque et élitiste Commission Trilatérale, un ouvrage collectif (1) dénonçait « les excès de la démocratie ». « Nous sommes venus à reconnaître qu’il existe potentiellement des limites désirables à la croissance économique. Il y a également des limites potentielles désirables à l’extension indéfinie de la démocratie politique… Un gouvernement qui manque d’autorité… aurait peu de capacité, à l’arrivée d’une crise cataclysmique, d’imposer à son peuple les sacrifices qui pourraient être nécessaires », expliquait entre autres ce rapport qui fit alors quelque bruit.

Dans la foulée, se sont formalisés les discours de la « gouvernance ». Empruntée au vocabulaire de l’entreprise (corporate governance), la notion s’identifie dans les années quatre-vingt à la revendication néolibérale d’un État minimaliste géré par les élites, au nom de la doctrine du New Public Management. Prônée par les milieux libéraux, cette doctrine pousse à réduire le poids du secteur public, les déficits publics, les tarifs douaniers, les impôts sur le capital et le pouvoir régalien sur la monnaie. Elle justifie théoriquement l’érosion du pouvoir politique des États, en même temps qu’elle délégitime les conflits politiques et les luttes sociales. Dès l’instant où la concurrence marchande devient l’horizon indépassable de toute régulation, la gouvernance apparaît comme le mode minimal de régulation publique, dans le cadre d’un équilibre social fondé, non sur le conflit et la norme publique, mais sur la négociation et le contrat.

Dès les années quatre-vingt-dix, les limites de la logique minimaliste du New Public Management suscitent la recherche de modalités moins brutales. En même temps que les formules du « social-libéralisme », émerge une nouvelle conception de la « bonne gouvernance ». Largement diffusée dans les organises internationaux, elle vise à une certaine revalorisation de la régulation publique, acceptée par la Banque mondiale elle-même dans son rapport de 1997. Mais cette revalorisation ne suppose pas le retour à l’espace public antérieur. Les adeptes de la nouvelle méthode ont intériorisé la fin du conflit et la double acceptation de la concurrence et de la méthode contractuelle ; pour l’essentiel, ils acceptent l’hégémonie de la norme privée dans ce nouveau « libéralisme encastré ». Dans cet ensemble se retrouvent, au travers d’une gamme variée, les réflexions construites à l’échelle communautaire européenne, les scénarios de la « démocratie technique » inspirés plus ou moins d’Ulrich Beck, les pistes blairistes de l’autorité et de la mise au travail, les thématiques de « l’ordre juste », voire les intuitions plus subtiles de « l’agir communicationnel » amorcées autour de Jürgen Habermas. Ne nous cachons pas que ce nouvel équilibre de la bonne gouvernance fonde le rapprochement des discours de droite et de gauche, autour d’une régulation souple qui organise un simple encadrement de la concurrence. Sur cette base, l’objectif stratégique devient la mise en place de nouveaux dispositifs institutionnels associant le pouvoir des élites et l’intervention d’une société civile qui a intériorisé la règle du jeu fondamentale : la norme supérieure de la concurrence libre et non faussée. Il n’est pas absurde d’avancer que c’est un tel équilibre qui a été le socle des récentes constructions institutionnelles européennes (Traité Constitutionnel Européen puis Traité « modifié ») et qu’il fonde les élaborations institutionnelles du « néo-présidentialisme » français, dans ses variantes de droite ou de gauche (Balladur-Lang-Sarkozy). Il se retrouve à l’œuvre dans la réforme constitutionnelle de cette année.

III. Des pistes pour une alternative

La réforme à l’intérieur du système actuel n’a plus d’efficacité, sauf à vouloir conforter les mécanismes fondamentaux de concentration présidentielle de la puissance exécutive. Pour se sortir des dysfonctionnements actuels, l’heure n’est pas à l’adaptation de la Constitution actuelle, mais à sa subversion. La seule perspective réaliste est donc celle d’une architecture nouvelle, fondée sur un processus constituant. Il y a deux ans, la Fondation Copernic a élaboré un document en ce sens (2). Il s’articulait autour de cinq grands axes.

1. La construction institutionnelle doit s’ancrer plus fortement dans l’affirmation des droits. On ne s’implique pas totalement dans la citoyenneté, si l’on ne dispose pas de droits suffisants. Il est en cela nécessaire de prolonger les grands acquis, en insistant plus fortement que par le passé sur quatre idées : les droits sont indivisibles (à la fois politiques, économiques, sociaux, culturels ; à la fois individuels et collectifs) ; ils sont universels, ce qui implique que rien ne peut limiter leur exercice et que toute discrimination est une injure à la République et un frein à l’expansion démocratique ; énoncés par la Constitution, ils sont contraignants et donc opposables devant les tribunaux ; enfin, la puissance publique a l’obligation d’agir et de se doter des moyens nécessaires pour assurer l’égalité effective des droits, à commencer par une justice plus démocratique, par des instruments économiques adaptés et par des services publics étendus, démocratisés, modernisés.

2. La démocratie sera plus vivace si les citoyens se sentent bien représentés ; mais la démocratie dite « représentative » ira d’autant mieux que les citoyens auront la possibilité de s’impliquer directement. La délégation à l’État n’est pas le souverain remède contre les empiètements de la « loi » des marchés. L’extension du droit de vote aux résidents étrangers, la parité, la pratique des budgets participatifs, le droit d’initiative législative, le référendum d’initiative populaire, le statut de l’élu, l’extension des conseils et assemblées citoyennes sont autant de pistes nécessaires.

3. La démocratie se régénérera d’autant mieux qu’elle sera sociale. Elle ne peut pas prospérer si le champ de l’économie lui échappe, si l’entreprise lui reste fermée, si les lieux où se jouent le plus fortement la destinée collective restent des lieux fermés, opaques, réservés à de petits groupes d’hommes concentrant des pouvoirs exorbitants, au nom de la libre entreprise et de la norme indépassable de la concurrence. La reconnaissance constitutionnelle du principe de la « citoyenneté sociale » ou de la « citoyenneté à l’entreprise » est donc à l’ordre du jour. Ainsi, les droits d’alerte, d’expertise, de contrôle et de proposition des Comités d’entreprise doivent être promus comme des droits constitutionnels, de même que l’obligation, dans les domaines décisifs, des services publics soustraits aux règles de la concurrence.

4. Sur la base des principes précédents, c’est à une redéfinition de l’architecture des pouvoirs qu’il faut désormais s’atteler. La généralisation de la proportionnelle et la suppression du Sénat dans sa forme actuelle en sont des préalables. La réduction drastique des pouvoirs du Président de la République, la suppression du principe de son élection au suffrage universel, la concentration des pouvoirs exécutifs entre les mains du gouvernement, la revalorisation massive du rôle, des pouvoirs et des moyens du Parlement, la subversion démocratique et égalitaire de la décentralisation et la transformation de l’appareil d’État en sont les pivots ou les « clés de voûte ».

5. Ainsi, le processus constituant ouvrant vers une Sixième République placerait son ambition bien au-delà du simple ajout d’un numéro à la liste déjà conséquente des républiques passées. Il s’agirait alors moins d’une succession que d’une rupture historique. Peu ou prou, toute la réflexion constitutionnelle depuis le XVIIIe siècle, depuis Madison et Sieyès, a découlé de la conviction que la seule démocratie possible est celle qui permet au peuple de s’exprimer, non directement, mais par l’entremise de ses représentants. Or, si la négation brutale de la représentation conduit à des dérives inacceptables, sa seule affirmation ne permet pas de répondre aux évolutions des sociétés modernes, à leur complexité, à leur interaction territoriale, à l’élévation générale des compétences, des savoirs et des possibilités de leur partage, au besoin d’autonomie d’individus qui ne se réduisent pas à des monades séparées les unes des autres sur les marchés concurrentiels. C’est à cette mutation de portée anthropologique qu’il s’agit désormais de s’atteler : refondations démocratiques et ruptures économico-sociales vont désormais de pair.

Notes :

(1) Michel Crozier, Samuel Huntington et Joji Watanuki, The Crisis of Democracy : Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission, New York University Press, 1975

(2) Le texte est consultable sur le site de la Fondation Copernic