Dette publique : illégitime à 59% (juin 2014)

Tribune du 8 juin 2014 de Michel Husson sur le Blog Libération « Changer l’Europe »

« D’autres politiques économiques sont possibles »

La dette publique plombe l’activité et l’emploi : une austérité budgétaire forcenée entretient une conjoncture récessive et interdit tout espoir de sortir (un peu) d’un chômage de masse qui corrode toute la société. Mais ce serait le prix à payer de nos erreurs passées : en vivant au-dessus de nos moyens, en dépensant de manière excessive, nous nous retrouverions en quasi-faillite. On reconnaît là un discours qui s’appuie de manière démagogique, ou tout simplement ignorante, sur un parallèle stupide entre la dette d’un État et celle d’un ménage. Pour compléter le tableau et ajouter à la culpabilisation, on y rajoute des lamentations hypocrites sur la dette que nous laisserions aux futures générations.

Tout cela est faux et repose sur une incompréhension du fonctionnement des finances publiques. Premièrement, la dette de l’État se renouvelle constamment. Ainsi, en 2014, le déficit budgétaire devrait être d’environ 70 milliards d’euros. Mais l’Agence française du Trésor programme 173 milliards de nouvelles émissions. La différence, c’est le remboursement des obligations du Trésor arrivées à échéance. Autrement dit, l’État renouvelle constamment sa dette et peut le faire dans la mesure où il est a priori (sauf crise explosive) immortel : cela fait une grosse différence avec un ménage !

La deuxième différence, c’est que l’État peut décider unilatéralement de réduire ses recettes : là encore, difficile de trouver un ménage qui adopte délibérément un tel comportement. Enfin, que l’on sache, les enfants de rentiers ne naissent pas avec une dette mais avec un portefeuille de titres en héritage : la charge de la dette n’est pas un transfert entre générations mais entre catégories sociales. Ce sont les contribuables d’aujourd’hui qui paient les rentes d’aujourd’hui.

Or, il se trouve que la majeure partie de la dette publique est illégitime, dans une proportion de 59 % selon les évaluations avancées par le CAC (Collectif pour un audit citoyen de la dette publique) dans son document : Que faire de la dette ?

La dette publique peut être qualifiée d’illégitime si elle résulte de mesures (ou de l’absence de mesures adéquates) qui vont à l’encontre de l’intérêt général. Le document du CAC pointe deux principales raisons de le faire.

La première, c’est la « boule de neige » des intérêts. Dès lors que le taux d’intérêt que l’État doit verser à ses créanciers est plus élevé que le taux de croissance de ses recettes, le mécanisme s’enclenche. Même si l’État est vertueux et a un solde primaire (hors intérêts) nul, la dette augmente plus vite que le PIB. La démonstration, certes un peu technique, ne fait pas débat chez les économistes. Or, cette configuration a caractérisé les années 1990 durant lesquelles les taux d’intérêt ont explosé et largement dépassé le taux de croissance du PIB : la différence entre les deux, que les spécialistes appellent « écart critique », a été en moyenne de 4 points durant la décennie 90. Face à une telle situation, l’État aurait pu décider de se financer autrement et ailleurs que sur les marchés financiers. Mais il n’a pas pris cette décision, qui correspondait bien à la politique de désinflation compétitive préparatoire à l’entrée dans l’euro. La dette publique s’est donc envolée, passant de 35 % à 59 % entre 1990 et 1999.

On pourrait penser que c’est du passé, et, effectivement, les taux d’intérêt ont baissé depuis. Mais c’est justement la mécanique de la dette publique qui explique que ce surcroît de dette ne s’efface pas. Il est au contraire possible d’affirmer qu’aujourd’hui encore le budget de l’État supporte le fardeau de ces taux d’intérêt excessifs dont il serait difficile de soutenir qu’ils ont profité à l’ensemble des citoyens de ce pays.

Reste à évaluer la contribution de cet effet cumulatif au stock de dette actuel. L’exercice consiste simplement à construire un scénario sur une hypothèse simple, selon laquelle le taux d’intérêt réel sur la dette publique n’aurait jamais dépassé 2 %, ce qui correspond à une moyenne historique. On fait ensuite tourner le petit modèle qui fait passer du déficit à l’encours de la dette, et le CAC trouve que « la dette publique serait aujourd’hui inférieure de 29 points de PIB (soit 589 milliards d’euros) à son niveau actuel ».

Viennent ensuite les cadeaux fiscaux. Depuis plusieurs décennies, l’État s’est en effet systématiquement privé de recettes en exonérant les ménages aisés et les grandes entreprises : du fait de la multiplication des niches et des cadeaux fiscaux, la part des recettes de l’État dans le PIB a chuté de 5 points en 30 ans. Contrairement à la vulgate néolibérale, ce ne sont donc pas les dépenses qui auraient connu une croissance « excessive » : elles sont plutôt à la baisse en proportion du PIB. Et les cadeaux fiscaux n’ont pas eu les effets attendus sur l’emploi ou l’activité.

Ce mouvement a pris une ampleur particulière à partir du début des années 2000 et fait franchir une nouvelle marche d’escalier à la dette publique, qui passe de 59 % du PIB en 1999 à 68 % en 2008 (ensuite, c’est la crise). Là encore, l’évaluation repose sur une hypothèse transparente qui consiste à postuler un maintien du taux de recettes publiques à son niveau de 2000, jusqu’à la crise. Résultat : « la dette publique serait aujourd’hui inférieure de 24 points de PIB (soit 488 milliards d’euros niveau actuel) ». Cette évaluation est voisine de celles qui avaient été réalisées par deux rapports officiels publiés en 2010.

Au total, le document du CAC établit que « 59% de l’actuelle dette publique proviennent des cadeaux fiscaux et des taux d’intérêt excessifs ».

Il faudrait aussi ajouter l’évasion fiscale et l’effet propre de la crise qui sont analysés dans le document. Et il n’y a pas que l’État : le document montre aussi comment les collectivités locales, les hôpitaux et la Sécurité sociale sont à des titres divers soumis à la logique de la finance.

Ce constat rétrospectif permet de mieux comprendre d’où vient la dette et de bousculer un certain nombre d’idées reçues. Mais il peut éclairer aussi la logique des politiques menées aujourd’hui en France et en Europe, et que l’on pourrait résumer ainsi : la dette publique a été provoquée par la finance et ne profite qu’à la finance. La priorité donnée à la réduction des dépenses publiques ne fait pas que déprimer l’activité : elle est porteuse d’une profonde remise en cause du « modèle social ». Plus grave encore à moyen terme, les nouvelles règles budgétaires instituées au niveau européen (introduisant par exemple l’interdiction d’un déficit « structurel » supérieur à 0,5 point de PIB) rendent impossible tout endettement public pourtant nécessaire au financement d’investissements, notamment dans le domaine de la transition écologique. La nécessité de « rassurer » les marchés financiers, seuls habilités à financer le déficit public, rend ainsi impossible toute bifurcation vers un nouveau modèle de développement.

Le choix est au fond assez simple : ou bien on signe pour une décennie au moins de régression sociale, ou bien on décide d’alléger le fardeau de la dette. Or, les moyens de le faire existent et ont déjà été utilisés en d’autres temps. Le CAC en dresse l’inventaire, sans trancher entre eux, parce que son projet n’est pas d’élaborer un programme mais de déverrouiller le débat public.

Pour dégonfler le stock de dette accumulé, pourquoi ne pas prendre au mot une suggestion récente du FMI, dans son dernier Fiscal Monitor (Moniteur des finances publiques). Il lui « semble exister une marge suffisante dans beaucoup de pays avancés pour tirer davantage de recettes des plus hauts revenus ». Et le FMI calcule que pour revenir aux ratios d’endettement d’avant la crise, il suffirait d’établir un impôt exceptionnel de 10 % sur les ménages « disposant d’une richesse nette positive ».

Quant au financement du déficit, il y a de nombreux dispositifs qui permettraient d’échapper à la dépendance des marchés financiers, par exemple l’obligation faite aux banques de détenir un volume minimum de titres de la dette publique. Ou bien encore, une institution bancaire spécialisée pourrait placer directement des titres publics ou locaux auprès des épargnants.

Cette contribution au débat public ne doit pas en rester là et le document du CAC n’est qu’une première esquisse d’un audit de la dette publique effectué par les citoyens ou sous contrôle citoyen, qui devrait permettre d’ouvrir enfin un véritable débat démocratique sur la dette publique. Ce débat devrait amener à déterminer quelle partie de cette dette est jugée par les citoyens comme illégitime, et à en tirer les conséquences.

Michel Husson, économiste et statisticien, est notamment l’auteur de Le capitalisme en 10 leçons. Petit cours illustré hétérodoxe, Paris, Zones, 2012.