Le macronisme à l’assaut de la Fonction publique

Par Axel Trani, haut fonctionnaire / On entre maintenant dans le dur et le macronisme, pourtant durement secoué par les Gilets jaunes, veut se lancer à l’assaut de la Fonction publique. C’est au cœur du projet présidentiel et, même affaibli, Macron se doit, pour ses mandants, « d’y aller ». Nous aurons l’occasion de le mesurer dans les développements qui suivront, c’est la chronique d’une guerre annoncée et il n’y a là nulle surprise. La Fonction publique à statut est antagoniste de la société que Macron veut construire, ou plutôt détruire puisqu’aussi bien les libéraux ne croient pas à la société, ni à l’intérêt général, ni au bien commun.

Pour apporter quelques éclairages, ce texte s’organisera en trois parties :

  • Quelle est la place de la Fonction publique dans la France de 2018 ? Comment a-t-elle évolué sur les dernières décennies ?
  • Quels ont été les projets de la classe dominante sur cette période ? Ont-ils réussi ?
  • Macron, continuité ou rupture ? Qu’est ce qui fait la spécificité du macronisme ? Quels sont ses principaux objectifs ?

I – La Fonction publique en France

Il sera ici question de la Fonction publique et pas du secteur public ou de ce qui est souvent appelé « prélèvements obligatoires ». Cela signifie que la Sécurité sociale, qui représente de l’ordre de 20% de la richesse nationale, est hors champ ; de même, les dépenses publiques hors personnel ne seront pas examinées ; enfin, il n’est pas question ici du secteur public industriel et commercial.

Ce dernier point est très important. A partir d’un premier secteur public assez limité, les extensions considérables opérées à la Libération et en 1981-82 avaient conduit à ce qu’un quart de l’emploi hors Fonction publique et hors agriculture soit public. Ces salariés étaient concentrés dans les grandes entreprises, industrielles, bancaires et d’assurances notamment. Sur 30 ans, depuis les premières privatisations lancées par le gouvernement Chirac de cohabitation en 1986, le poids du secteur public industriel et commercial a diminué des deux tiers (2 350 000 salariés en 1985 et 801 270 en 2013), le mouvement se poursuivant aujourd’hui encore[1]. Ce ne sont pas seulement les nationalisations de 1981-82 mais aussi celles de la Libération et y compris le secteur public antérieur, comme dans le cas de la SNCF, qui ont été et sont mis en cause.

Ces privatisations, dont certaines ont été conduites par des gouvernements socialistes, ne se sont pas heurtées à une forte résistance populaire. La poussée libérale a fait son œuvre mais il faut noter que les entreprises publiques, surtout celles de la vague 1981-82, ne se sont pas définies comme pratiquant une gestion différente de celles du privé. Il en avait pourtant été question au début du premier septennat Mitterrand et, par exemple, l’idée de créer une association alternative à celle des entreprises privées avait été étudiée. Certes, la majorité du salariat des entreprises publiques, à statut ou en CDI, ne subit pas de licenciement. C’est une différence importante avec le secteur privé. Mais la précarité est reportée sur les CDD, les sous-traitants et d’autres formes d’externalisation. Pourtant, aujourd’hui, de nombreuses enquêtes d’opinion montrent qu’une part importante de la population envisagerait favorablement des nationalisations ou des socialisations. Avis à la gauche, en particulier celle qui veut transformer la société, notamment sa composante communiste, qui  a délaissé ce combat, à mener bien sûr dans l’esprit d’une socialisation autogestionnaire et pas d’une étatisation et à articuler avec la promotion des différentes formes de propriété coopérative, sociale et solidaire.

Si le secteur public industriel et commercial a reculé des deux tiers, il n’en va pas de même de la Fonction publique. Le II examinera les objectifs de la classe dominante dans ce domaine, qui ne sont pas les mêmes que dans le secteur industriel et commercial.

Une fonction publique diversifiée et qui emploie un actif sur cinq

Pour prendre la mesure du poids de la Fonction publique, les sources utilisées ici pour la période la plus contemporaine seront le rapport de la Cour des comptes sur l’emploi public de 1980 à 2008 publié en décembre 2009 et le rapport annuel sur l’état de la Fonction publique édité par la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP).

Selon le « Que sais – je » de Jean François Kessler « Sociologie des fonctionnaires », ceux – ci représentaient 3 % de la population active en 1906 et 8 % en 1952. En 2018, la part est de l’ordre de 20%.

L’augmentation du nombre des fonctionnaires n’obéit pas à la même logique que celle des dépenses publiques. Les dépenses publiques ont beaucoup augmenté au moment des deux guerres mondiales et à la Libération, moment d’avancées sociales majeures, à commencer par la Sécurité sociale. Elles ont baissé dans les années 1920 et 1950, sans revenir, dans les deux cas, au niveau antérieur à chacun des deux conflits mondiaux. De 1960 à 1985, la hausse a été continue. Depuis, les dépenses publiques se sont stabilisées en pourcentage de la richesse produite.

De façon schématique, il est possible de dire que les dépenses régaliennes (diplomatie, défense, police et justice) ont diminué en proportion au profit, d’une part de missions de l’Etat et des collectivités territoriales qui bénéficient aux élèves, aux étudiants, aux enfants, aux chômeurs, qui promeuvent la culture et la recherche, d’autre part des dépenses prises en charge par la Sécurité sociale. A un Etat où les dépenses militaires et l’armée de conscription occupaient une place importante, à des collectivités décentralisées jouant un rôle limité, à une protection sociale quasi inexistante se substituent l’Etat éducateur, chercheur, social, des collectivités territoriales beaucoup plus actives et une protection sociale étendue.

C’est la cause première de l’augmentation du nombre des fonctionnaires.

Il s’agit bien ici de fonctionnaires. Jusque dans les années 1920, seule une petite partie des agents publics étaient titulaires. La majorité était composée de contractuels. Pour des personnes qui doivent mettre en œuvre des règles de façon parfaitement équitable, sans préférence d’aucune sorte, la précarité inhérente au statut de contractuel est un danger, et d’abord pour les usagers du service public. Que penser d’une fonction publique dont les agents devraient se préoccuper d’abord de leur bonne image de marque auprès de leur employeur et seulement à titre second du service rendu à l’usager ? Le statut de 1946, porté par Maurice Thorez, d’abord appliqué à la fonction publique d’Etat, a rompu avec ce risque. Il a posé les principes du recrutement par concours, de la titularisation, du droit à la carrière pour le fonctionnaire et de la participation du fonctionnaire au fonctionnement du service par des instances élues. Ainsi, il conjugue un socle de droits pour le fonctionnaire et la possibilité de le nommer sur des emplois différents selon les nécessités du service.

Comme le montre le tableau suivant, depuis la Libération, l’essentiel de l’augmentation des effectifs de la Fonction publique, en valeur absolue et en pourcentage de la population active, est antérieur à 1980.

 

1980 1990 2007
Emploi public/Emploi total dont : 17,8 % 19 % 20,6 %
1 – Fonction publique d’Etat 10 % 10,3 % 9,7 %
2 – Fonction publique territoriale 4,7 % 5,2 % 6,8 %
3 – Fonction publique hospitalière 3,1 % 3,5 % 4 %

Source : rapport 2009 de la Cour des comptes sur l’emploi public

De 1945 à 1980, la poussée démographique, l’allongement de la durée de la scolarisation, les politiques sociales que les luttes, notamment celles du mouvement ouvrier ont imposées, l’affirmation d’acteurs comme le CNRS ou le ministère de la Culture qui relayent des projets politiques ambitieux comme le gaullisme, les politiques des collectivités territoriales, sont parmi les raisons de cette augmentation. De nouveaux métiers sont apparus, des professionnalités se sont affirmées. C’est particulièrement vrai du secteur social. Assistantes sociales, éducateurs spécialisés, éducateurs de jeunes enfants, puéricultrices, sont parmi les métiers qui ont obtenu une reconnaissance et dont une partie a intégré la Fonction publique. Ce sont des métiers fortement féminisés que leur non reconnaissance rejetait souvent dans la sphère privée.

Les années 1980 sont marquées par deux initiatives politiques de longue portée :

  • Les lois dites Le Pors sur la Fonction publique. Elles rénovent et étendent le statut de 1946. C’est l’avènement, à côté de la Fonction publique d’Etat, d’une véritable Fonction publique territoriale et d’une Fonction publique hospitalière, soit le principe de l’emploi de fonctionnaire et une grille indiciaire, qui fixe les rémunérations, commune. Le gouvernement de cohabitation Chirac, par la loi dite Galland du 13 juillet 1987, s’efforcera de réduire les droits des fonctionnaires au profit des élus employeurs : cette loi rompt avec la titularisation automatique après concours au profit de la « liste d’aptitude ». Les collectivités locales peuvent choisir parmi les fonctionnaires qui ont réussi le concours. En pratique, cela n’aura que peu de conséquences
  • La décentralisation qui va transférer des compétences et des emplois aux collectivités. Selon la Cour des comptes dans le rapport déjà cité, il n’est pas possible de quantifier le nombre des emplois transférés. La seule seconde vague de décentralisation, celle issue de la loi du 13 août 2004, a entraîné le transfert de 100 000 agents. Les autres changements ont eu probablement un impact au moins équivalent.

La part de la Fonction publique dans l’emploi total (celui – ci étant en hausse de 15% sur la période) a progressé de 3% de 1980 à 2007 avec un rééquilibrage :

  • une Fonction publique d’Etat devenue minoritaire et dont les effectifs, en neutralisant les conséquences de la décentralisation, continuent à croître de l’ordre de 1% par an avec des choix politiques très différents au gré des alternances. Dans le même temps la population a augmenté d’un demi pour cent par an
  • une Fonction publique territoriale dont les effectifs ont augmenté au-delà des strictes conséquences des transferts de compétences. La hausse est de l’ordre de 1,5% par an hors transferts. La fonction publique territoriale a été en première ligne pour répondre à des situations sociales dégradées et prendre en charge la petite enfance et les personnes âgées
  • une Fonction publique hospitalière dont les effectifs augmentent de façon comparable à ceux de la Fonction publique territoriale dans un contexte de forte demande sociale.

2007 marque une rupture sur laquelle nous reviendrons :

  • dans la Fonction publique d’Etat, après les suppressions d’emplois du quinquennat Sarkozy, François Hollande s’engage en 2012 sur le maintien des effectifs et avalise donc les baisses. Macron s’inscrit dans une perspective de diminution de l’emploi public (voir III),
  • dans la territoriale, la hausse est ralentie à 1 % par an et est quasi nulle sur les dernières années. La baisse des dotations de l’Etat a été sensible (de l’ordre de 10 G € sous le quinquennat Hollande, soit 5 % des ressources totales),
  • dans la Fonction publique hospitalière, les tendances sont comparables à celles de la territoriale.

En synthèse, il est utile d’avoir en mémoire le chiffre de 5,5 M de personnes employées dans la Fonction publique et celui de la part des contractuels, qui tend à progresser (14,3% en 2005 et 17,2% en 2015).

 

La Fonction publique : des opinions plutôt favorables contrairement à certaines idées reçues

Les études d’opinion sont régulières. Bourdieu l’a dit, les sondages consistent à poser aux gens les questions qu’ils ne se posent pas. Néanmoins, des constantes reviennent que trois sondages de 2017 et 2018[2] confirment :

  • une majorité de plus de 60 % a une bonne opinion de la Fonction publique, plus d’ailleurs de la Fonction publique hospitalière que de la territoriale quand la Fonction publique d’Etat est la moins appréciée à un peu moins de 50%. La même proportion a une opinion favorable des fonctionnaires et des services publics. 72 % sont satisfaits du fonctionnement des services publics (en hausse de 5 % sur 2014),
  • une majorité de l’ordre de 60% est favorable au statut des fonctionnaires dès lors qu’il serait réservé aux emplois régaliens,
  • une majorité du même ordre veut la fin de l’emploi à vie des fonctionnaires, ce qui est contradictoire avec l’item précédent et gagnerait à être creusé car les fonctionnaires n’ont pas d’emploi à vie mais un grade qui donne vocation à occuper des emplois,
  • 80 % veut un alignement des régimes de retraite des fonctionnaires avec ceux du secteur privé. Question subsidiaire non posée : dans quel sens se ferait l’alignement et quelle serait la philosophie – répartition, capitalisation, retraite à points, comptes notionnels …
  • L’image des différents métiers est contrastée mais, pour reprendre les professions testées, toujours au-dessus de 50 %. Les pourcentages témoignent d’approches pour le moins liées à des expériences par nature différentes : 98% pour les pompiers, 91% pour les hospitaliers, 88% pour les militaires, 68% pour les enseignants, 61% pour les agents des finances publiques et 54% pour les diplomates.

L’offensive contre la Fonction publique, comme contre les autres services publics, commence souvent par créer les conditions de leur dysfonctionnement pour justifier la privatisation. Aujourd’hui, l’image de la Fonction publique est globalement plutôt bonne. Elle ne s’identifie pas au népotisme et à la corruption ; souvent, elle accompagne les gens dans des moments difficiles et est aussi l’élément déclencheur qui leur ouvre de nouveaux horizons.

 

II – La classe dominante n’en a pas fini avec la Fonction publique

Sur les 40 dernières années, l’offensive libérale a visé deux objectifs :

  • faire reculer le secteur public car sa nature même conduit à intégrer, au moins potentiellement, des finalités sociales, écologiques, d’aménagement du territoire … Faire reculer le secteur public, c’est ouvrir des opportunités de valorisation du capital. Bien évidemment, des dépenses publiques peuvent servir les profits privés (on peut citer l’industrie militaire ou spatiale ou les grandes entreprises de l’eau puisque ce secteur est le plus souvent privé en France et de compétence communale), bien sûr, le privé sait se retourner vers la collectivité publique en période de crise comme en 2008 pour financer les entreprises, notamment les banques. Mais le secteur public légitime l’intervention politique et le choix démocratique,
  • transformer le secteur public en lui faisant perdre ses références : finalités d’intérêt général, autonomie des communautés professionnelles, limitation des inégalités de revenus en son sein, frein à l’individualisation de la relation entre la direction et le travailleur et à l’arbitraire de l’employeur, intervention dans la marche du service par les syndicats et les organismes type comité technique.

Plusieurs temps forts ont marqué cette offensive qui est aussi un combat sur les mots, sur ce qui est légitime et audible. L’exposé est ici tourné vers les attaques et pas vers les ripostes, nombreuses et parfois victorieuses, qui ont considérablement freiné l’agenda libéral. Il faut le préciser pour ne pas donner l’impression d’une déferlante irrésistible.

 

De la fin du giscardisme à celle du chiraquisme : des régressions portées le plus souvent par la droite

La première référence semble être le rapport Longuet, celui-ci était alors député[3]. Dès 1979, il propose « l’éclatement du modèle-type du fonctionnaire » et de reconsidérer « le cadre unique de la Fonction publique ». Il envisage des agences régionales départementales pour les enseignants, l’examen à la place du concours et une convention collective spécifique. Il resterait 400 000 fonctionnaires surtout régaliens.

Un exemple a été souvent mis en avant, celui de la Suède. 90% des employés du secteur public sont passés sous contrat de droit privé et ont été éclatés dans plus de 300 agences. Les salaires sont établis poste par poste. Il y avait 1,7 millions d’agents au début des années 90 et 1,4 millions aujourd‘hui. Les résultats scolaires sont aussi en baisse et les files d’attente devant les hôpitaux s’allongent … L’Italie a connu à la même époque des réformes semblables.

Le gouvernement Rocard, avec la circulaire sur le renouveau du service public du 23 février 1989, a tracé des pistes intéressantes comme le projet de service ou le développement de l’évaluation. Mais ce texte propose aussi de mettre en place des centres de responsabilité et un intéressement collectif aux économies qui peuvent être un outil de gestion de la pénurie voire d’éclatement du service public.

A partir de la victoire de la droite en 1993, de nombreux rapports commandés par les pouvoirs publics en ont appelé à un « changement de paradigme » dans la conception de l’Etat :

  • rapport Blanc en 1993, « Pour un Etat stratège »
  • rapport Minc de 1994 sur « la France de l’an 2000 »
  • rapport Picq de 1994 intitulé « L’Etat en France : servir une nation ouverte sur le monde ».

Ils font le choix d’un Etat stratège, d’une réduction du nombre des ministères et de la taille des cabinets ministériels, veulent faire des directeurs d’administration centrale de « véritables patrons », plaident pour une forte déconcentration et poussent vers la rémunération « à la performance ». Le champ de l’action de l’Etat devrait être réduit, par exemple celui des aides aux entreprises (il y a toujours un risque que ces aides soient conditionnelles et le patronat préfère des transferts pour solde de tout compte, débat encore actuel). Plus que visionnaire et gestionnaire, l’Etat devrait définir le cadre d’action des forces économiques.

Le court gouvernement Juppé 1995-97 sera battu sur les retraites mais créera les agences régionales d’hospitalisation qui deviendront plus tard agences régionales de santé. La place qu’occupaient les élus politiques et professionnels dans l’hôpital est mise en cause au profit de véritables préfets sanitaires qui décident de la répartition des enveloppes en fonctionnement et en investissement.

La thématique de la réforme de l’Etat sera conservée par le gouvernement Jospin mais elle ne s’accompagnera pas d’une réduction des emplois publics ni d’une diminution du champ d’action de l’Etat au sens des administrations (les privatisations n’ont pas cessé pour autant). La LOLF (loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001) en est un temps fort. Elle est au départ très consensuelle entre les différentes forces parlementaires y compris le PCF. De fait, organiser le budget par objectifs politiques et pas selon les moyens en personnels ou financiers, mettre en place des indicateurs sur l’impact socio -économique, la qualité du service et l’efficacité dans le fonctionnement, tout cela peut être une opportunité. Mais, en pratique, la LOLF, faute d’une appropriation démocratique par les parties prenantes de l’action publique, sera la caution d’une démarche technocratique et managériale de contrôle du travail et de quantification – valorisation artificielle de l’action publique. « Bercy », soit le ministère des finances, sera une fois de plus à la manœuvre et avec lui une approche étroitement comptable, à courte vue et ignorante des impacts des actions publiques.

Avec la nomination, en 2002, du gouvernement Raffarin, la situation change. Je m’appuierai sur une intervention prononcée par le premier ministre, le 11 avril 2004, devant les directeurs d’administration centrale. Les thématiques principales sont :

  • l’Etat est affaibli et il faut mettre fin à cet affaiblissement du à l’absence de « réformes »
  • l’Etat doit être recentré et coûter moins
  • la décentralisation couplée à la réforme de l’administration territoriale – laquelle sera évoquée plus loin
  • l’Etat stratège dans l’esprit du rapport Blanc cité plus haut
  • les réformes structurelles
  • une nouvelle gestion des ressources humaines personnalisée et où « la qualité de l’emploi comptera plus que sa quantité ». Aucun objectif chiffré global n’est donné mais il est dit que certains secteurs créeront des emplois et que d’autres en perdront. Sur le quinquennat 2002-2007, les emplois dans la Fonction publique d’Etat baisseront d’un peu plus de 2% mais cette baisse se concentre sur les deux dernières années après de premières années où le nombre des emplois est resté stable. C’est une nouveauté par rapport aux décennies passées : le nombre de fonctionnaires d’Etat diminue, sans que cette tendance se retrouve dans les autres Fonctions publiques,
  • un engagement « pour la réforme » des cadres dirigeants de l’Etat gagé par des perspectives accrues de « pantouflage » dans le privé. Une rémunération à la performance sera créée pour tous les directeurs de 2004 à 2006.

 

Sarkozy, une nouvelle étape dans le recul de l’action publique sur laquelle ne revient pas Hollande

Le quinquennat Sarkozy amplifie le mouvement. L’objectif est très explicitement de supprimer massivement des emplois publics avec des arguments ressassés : la France n’était pas sous administrée en 1992, donc revenons au nombre de fonctionnaires en cette année. Vieillissement de la population, allongement de la durée des études, nouveaux besoins sociaux, fragilisation de populations par la crise, rien de tout cela n’existe … Avec la révision générale des politiques publiques (RGPP), toutes les politiques publiques sont passées en revue. En gros, trois questions sont posées : faut-il poursuivre cette politique ? Si oui, est-ce à l’Etat de le faire ou aux collectivités territoriales ou à l’associatif ou au privé ? Si c’est l’Etat, que faut-il changer ?

La RGPP reste associée au « un sur deux », soit un départ en retraite sur deux remplacé. Elle a aussi conduit à une réorganisation de l’administration d’Etat en région et en département, à coup de fusions brutales et d’accroissement du pourvoir des préfets. Dans le domaine de l’Education nationale, les suppressions de postes ont été largement obtenues, d’une part en retardant le moment où étaient passés les concours enseignants, avec une formation qui, non seulement n’était plus prise en charge par l’Etat, ce qui renforce la ségrégation sociale, mais en plus était réduite au détriment de sa qualité, d’autre part en réduisant la durée des études dans la voie professionnelle d’un an, ce qui a parfois été préjudiciable aux élèves. Au total, Sarkozy aura supprimé une centaine de milliers d’emplois. Il voulait faire plus mais, en dehors des oppositions auxquelles il s’est heurté, la réforme des retraites, qui poussait à l’allongement de la durée du travail, l’en a un peu empêché …

Le discours sarkozyste est bien synthétisé dans l’intervention du président à l’Institut régional d’administration de Nantes le 19 septembre 2007 :

  • moins de fonctionnaires mieux payés par des gains de productivité
  • un plan de départs volontaires
  • développer les contrats de droit privé
  • rémunération au mérite.

Les thématiques sont les mêmes que celles de Macron dix ans plus tard. On y ajoutera un symbole : la création d’un ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique. La Fonction publique n’a plus droit à son ministère. Elle est vue comme un coût. La même architecture prévaut aujourd’hui avec Darmanin.

La réforme dite Pécresse « Libertés et responsabilités des universités » mérite une mention spéciale. Elle fait le choix de l’autonomie financière et renvoie les arbitrages aux universités, ce qui incite à ignorer la responsabilité de l’Etat et à chercher auprès des étudiants, des collectivités territoriales et des entreprises les ressources manquantes. Elle favorise ainsi l’émergence d’une couche managériale dans le monde de la recherche et de l’enseignement supérieur, une couche pour laquelle la gestion, la maximisation des recettes et la limitation des dépenses, le pouvoir conféré à celui-celle qui en est responsable, sont premiers et pour qui le service public est souvent vu comme une rhétorique abstraite et formelle quand les partenariats économiques et l’obligation d’équilibrer des budgets avec d’insuffisantes dotations de l’Etat sont autrement plus perceptibles.

Le mandat Hollande rompt avec la politique de baisse de l’emploi public. Le principe est celui du maintien du nombre de fonctionnaires – ce qui signifie que les suppressions de l’ère Sarkozy ne sont pas remises en cause. Une priorité est affirmée : la jeunesse, et avec elle l’Education nationale, notamment le rétablissement de la formation des enseignants. Au total, 60 000 emplois sont créés dans ce secteur et autant de suppressions prévues dans les autres. Une initiative est à relever – la modernisation de l’action publique à laquelle est dédié un service. Elle conduit à procéder à des audits de nombreuses politiques publiques et à le faire dans une optique globale : ce n’est pas seulement la Fonction publique d’Etat mais aussi les autres Fonctions publiques qui doivent s’engager dans la démarche. Le rapport de bilan de la RGPP fait par trois Inspections générales (celles des Finances, des Affaires sociales et de l’Administration) reprochait à la RGPP de s’être réduite dans son ambition au « un sur deux » retraités remplacé et de ne pas avoir impliqué les autres secteurs de l’action publique. Sur le fond, la démarche n’était pas très différente mais la méthode de la RGPP, trop brutale, était critiquée.

La primaire de la droite pour la présidentielle a été un moment fort d’une espèce de « public bashing ». Les différents candidats se sont livrés à une véritable surenchère d’annonces de suppressions d’emplois publics. C’est celui qui en demandait le plus qui a gagné. Fillon allait jusqu’à 500 000, soit 10 % des effectifs des trois Fonctions publiques. Le moyen : une augmentation non compensée en rémunération du temps de travail de 35 à 39 h.

A cette aune, le programme de Macron a pu paraître modéré. Son objectif était de réduire de 3 % la part des dépenses publiques dans le produit intérieur brut (PIB), soit de les diminuer de l’ordre de 60 G €. Dans ce cadre, 120 000 emplois publics devaient disparaître – 50 000 dans la Fonction publique d’Etat et 70 000 dans la Fonction publique territoriale. La brochure programme voulait renouer avec « l’excellence de nos services publics », « passer à la vitesse supérieure en ce qui concerne la numérisation de l’administration », plaidait pour « un Etat agile, concentré sur les priorités du pays, qui s’adapte ». Mais, en 2015, Macron avait déclaré : « on va progressivement entrer dans une zone – on y est déjà d’ailleurs – où la justification d’avoir un emploi à vie garanti sur des missions qui ne le justifient plus sera de moins en moins défendable », « le statut des fonctionnaires n’est plus adapté au monde tel qu’il va ». C’est bien une remise en cause globale qui se prépare.

 

III – 20 mois de macronisme : des changements effectifs, une menace qui se précise

Les politiques mises en œuvre peuvent être présentées en trois temps : un volet assez classique qui porte sur le pouvoir d’achat, les emplois et la limitation des dépenses ; une modification du personnel politique dirigeant et une autre conception du rôle de l’encadrement supérieur avec des constantes dans l’arbitraire et le copinage, qui ne sont pas les meilleures ; des transformations de plus grande portée dans l’esprit du rapport CAP 2022 « Service public se réinventer pour mieux servir ».

 

Macron est en partie le continuateur des « réformes » engagées

Depuis une vingtaine d’années, la valeur du « point d’indice » – qui détermine le traitement du fonctionnaire en dehors de ses rémunérations annexes – a pris un retard de l’ordre de 20 % sur l’inflation. La revalorisation de certaines professions et l’augmentation des rémunérations accessoires, qui est en partie un leurre car elles sont très peu prises en compte dans la pension de retraite, ont en partie compensé, tout comme le recul de l’âge de départ à la retraite qui maintient en activité des agents à indice plus élevé que la moyenne. Mais, c’est clair, à indice et ancienneté égaux, la Fonction publique a été fortement dévalorisée. Macron poursuit cette politique : aucune revalorisation indiciaire depuis l’élection présidentielle et rien de prévu avant, au mieux, 2020 ; suspension pendant l’année qui a suivi la présidentielle des modestes mesures dites PPCR (parcours professionnel, carrières et rémunérations) que le gouvernement socialiste avait concédées en fin de mandat. Plus encore, Macron, qui revendiquait de mettre les retraités à contribution par l’augmentation de la CSG gagée sur une baisse des cotisations sociales, pour favoriser les actifs, a exclu les fonctionnaires du bénéfice de cette mesure, ce qui revient implicitement à considérer qu’ils ne sont pas actifs …

Les suppressions d’emplois sont en cours : – 1 600 au budget 2018, – 4 500 en 2019, – 10 000 annoncés en 2020, et le reste en préparation pour atteindre les 50 000 sur le quinquennat.

Pour faire passer sa politique d’austérité dans les collectivités, le gouvernement, qui décide du traitement indiciaire des fonctionnaires territoriaux par sa politique salariale, a utilisé un instrument inédit et faussement contractuel. 322 collectivités (toutes les régions, tous les départements et les intercommunalités et communes les plus importantes) ont été invitées à s’engager à ne pas augmenter leurs dépenses de fonctionnement de plus de 1,2 % en moyenne par an sur 2018 – 2021. Eu égard à l’inflation, au déroulement de carrière des fonctionnaires et à la hausse des cotisations sociales, cela ne pourra que conduire à une baisse du nombre des fonctionnaires et/ou à une dégradation des services rendus à la population. C’est aussi une évidente atteinte à la décentralisation et à la libre administration des collectivités locales. Mais ne pas signer, c’était s’exposer à ce que le niveau maximum annuel des dépenses de fonctionnement soit fixé par le préfet. Plus encore, en cas de dépassement du plafond, les non signataires seront plus sanctionnés que les signataires. Résultat : un taux de signatures de 70 %.

Point important à ajouter : comme cela a été fait dans le secteur privé, le projet est de diminuer les moyens des institutions représentatives du personnel avec la fusion entre comité technique et comité hygiène, de sécurité et des conditions de travail. C’est extrêmement lourd de conséquences eu égard aux pressions sur les fonctionnaires au travail.

 

Le macronisme présente des spécificités

Placé à la tête de l’Etat, le nouveau président y a déployé une action et une méthode que, insensible à la boursouflure et au ridicule, il veut « jupitériennes », – et qui à l’heure où ces lignes sont écrites se font plus modestes dans la forme et sont fortement secouées par le mouvement des Gilets jaunes. Un rapide détour par deux moments de l’expression publique de Macron est ici utile. Dans le numéro d’Esprit de mars/avril 2011, il écrivait qu’on ne pouvait ni ne devait tout attendre d’un homme et que « loin du pouvoir charismatique et de la crispation césariste », contre un programme appliqué verticalement, il convenait au contraire de promouvoir le débat, qui participe de l’action, et la délibération permanente. Il vantait aussi les vertus du parlementarisme et de la démocratie sociale trop négligés.

En 2015, alors ministre de Hollande, dans l’hebdomadaire 1, Macron se livrait à une curieuse réinterprétation de notre histoire : « incomplétude » de la démocratie, «cet absent est la figure du roi dont je pense fondamentalement que le peuple français n’a pas voulu la mort ». Le « vide » ainsi créé n’aurait été investi que lors des moments napoléonien et gaulliste. Ceci dessine un paysage idéologique très différent de l’article de 2011.

Ce détour est éclairant. Marx disait que la révolution française, si créative, se faisait en « habits de Romain ». Ici aussi, les références obsolètes ne manquent pas. Ainsi de la science politique bourgeoise fourbue qui nous explique doctement, depuis René Rémond en 1954, que la droite se divise en trois familles – les légitimistes, les bonapartistes et les libéraux. Ceux – ci seraient attachés au libéralisme économique et au parlementarisme, décentralisateurs et soucieux de construire des contrepouvoirs. Evidemment, Macron devrait entrer dans la dernière catégorie : n’est – il pas libéral économiquement, européen, opposé aux discriminations ethniques ? Le problème, c’est que tout cela n’a aucun sens quand arrive au pouvoir un homme directement issu de la haute finance et qui veut faire de l’Etat, et du mouvement En marche aussi d’ailleurs, une organisation fonctionnant selon des principes entrepreneuriaux. Son objectif, c’est ce que Naomi Klein appelle « la stratégie du choc » contre les conquis sociaux et démocratiques. Il s’appuie pour cela sur les institutions de la cinquième République, aggravées par le quinquennat et l’effacement accru du Parlement, qu’il veut pousser à leurs limites antidémocratiques en profitant de l’affaiblissement de ses adversaires et de la concentration des médias aux mains de très grandes fortunes.

Macron est d’autant plus déterminé que la coalition d’intérêts qui l’a porté (finance internationale, grandes entreprises du numérique et des médias, technocratie administrative, cercles dirigeants de l’Union européenne, vedettes du show business) ne veut pas laisser passer cette opportunité.

Le macronisme peut être vu comme une entreprise systématique d’élimination des contrepouvoirs – ce qui est l’exacte antithèse du libéralisme politique. Cela a des impacts sur les fonctionnaires car la « verticale du pouvoir » en est accentuée et la nécessaire indépendance des fonctionnaires, dans le respect de la loi bien évidemment, est réduite. Plusieurs initiatives en attestent :

  • la mise sous tutelle accrue du premier ministre. Le journal Le Monde du 18 juillet 2017 relevait que pas moins de onze conseillers étaient communs à l’Elysée et à Matignon et qu’ils étaient d’abord des proches du président. Leurs champs de compétences sont essentiels : énergie, logement, protection sociale, transports, fiscalité
  • le Parlement est mis sous tutelle. L’élection d’une majorité peu expérimentée et qui doit tout au président y a fortement contribué mais la pratique, avec la multiplication des ordonnances et des procédures accélérées de vote des textes, a accentué le mouvement. La révision constitutionnelle envisagée, heureusement retardée par l’affaire Benalla et le mouvement des Gilets jaunes, mais pas abandonnée et qui pourrait rebondir à la faveur du « grand débat national », aggraverait la situation avec moins de parlementaires et un droit d’amendement réduit. L’asservissement des élus En marche s’est illustré, lors de l’affaire Benalla, par le blocage du fonctionnement de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale
  • des ministres qui ne pèsent pas – plus encore qu’à l’époque Sarkozy. Or, un ministre est aussi le chef de son administration. Avec des ministres politiquement faibles, voire insignifiants, pour le plus grand nombre, parfois, mais pas souvent, experts, la concentration du pouvoir est accrue. C’est un certain type de modèle d’entreprise que reproduit Macron
  • le rabaissement spectaculaire de plusieurs services. C’est vrai de l’armée avec l’humiliation du chef d’état – major Pierre de Villiers en juillet 2017 car il avait, devant une commission parlementaire et comme c’est la règle, livré son sentiment sur les crédits militaires sans être responsable de la fuite de ses propos. C’est vrai aussi du groupe de sécurité de la présidence de la République. Au cœur même de l’appareil d’Etat, les fonctionnaires ont été contournés au profit de personnes comme Alexandre Benalla, dont la seule légitimité était l’appartenance au parti présidentiel et dont les dérives antérieures à sa nomination à l’Elysée ou plus récentes alimentent quotidiennement la presse
  • les effectifs des cabinets sont réduits, ce qui n’est pas en tant que tel une mauvaise chose, mais cela s’accompagne d’une nouvelle conception du rôle des directeurs d’administration centrale. Ceux – ci sont une centaine. Comme les préfets, les ambassadeurs et les recteurs, ils sont nommés en conseil des ministres. Leur nomination a toujours eu une dimension politique importante. Mais la logique professionnelle était aussi fortement affirmée. L’optique est maintenant différente. Le spoil system ou système des dépouilles à l’américaine, qui prévoit le changement des titulaires des fonctions de direction lors de l’arrivée d’une nouvelle équipe politique, est revendiqué. Toujours dans Le Monde du 18 juillet 2017, les propos suivants sont prêtés à une source à Matignon : « Le système du spoil est le corollaire des cabinets moins fournis. …. (Les directeurs) fréquenteront Matignon comme l’Elysée. Il faut que tout le monde soit en ligne. » Le discrédit de la Fonction publique et plus largement du public vaut aussi pour recruter les responsables d’entreprises publiques ou à capitaux publics. Selon l’Humanité du 28 mars 2018, il est fait appel à des cabinets de recrutement essentiellement anglo – saxons – Spencer Stuart, Egon Zehnder, Russel Reynolds, Progress …
  • le spoil system n’a pas, apparemment, fonctionné davantage que sous Hollande et Sarkozy. De mai 2017 à septembre 2018, 343 nominations sont intervenues dans les 700 emplois supérieurs (directeurs, préfets, ambassadeurs essentiellement) contre 436 sous Hollande et 475 sous Sarkozy. Mais, ne l’oublions pas, comme inspecteur des finances et secrétaire général adjoint de l’Elysée, Macron avait toutes les qualités pour participer au recrutement des 18 premiers mois du quinquennat Hollande. D’ailleurs, chacun sait que le personnel politique d’En marche comprend nombre d’anciens socialistes.

Le macronisme, c’est aussi, favorisé par un autoritarisme revendiqué et bien loin de la prétendue « République exemplaire », le copinage au plus haut niveau. Deux exemples :

  • la nomination récompense de l’écrivain Philippe Besson au poste de consul général à Los Angelès. Celui – ci avait écrit un livre à la gloire de Macron en 2017. Il fallait aller vite : le 3 août 2018, un décret opportun ajoute 22 des 89 postes consulaires à la liste des emplois à la discrétion du gouvernement. Parmi ceux – ci celui de Los Angelès que Philippe Besson regardait avec convoitise. Ni une, ni deux, la nomination devait intervenir fin août. Patatras, un recours de la CFDT devant le conseil d’Etat fragilise l’édifice et oblige à surseoir
  • la nomination comme rectrice de l’académie de Versailles, la plus grande de France où on arrive habituellement après des postes dans des académies moins importantes, de Charline Avenel, camarade de promotion de Macron à l’ENA et inspectrice des finances, a été moins médiatisée mais est tout aussi problématique. Le fait que les recteurs soient très majoritairement recrutés parmi les chercheurs et universitaires pour un travail en grande partie administratif et de direction, peut être discuté. Mais modifier le décret début octobre 2018 pour permettre la nomination de cette proche du président trois semaines plus tard, c’est un peu osé.

 

 

Le pire pourrait être à venir

Les objectifs de Macron sont plus vastes. Il lui faut faire reculer au maximum tout ce qui, dans le fonctionnement, dans les finalités du service public, dans les garanties dont bénéficient, selon l’intérêt général, les fonctionnaires, tout donc ce qui renvoie à des objectifs de bénéfice pour le plus grand nombre. L’Etat et les collectivités doivent être au service des entreprises comme une véritable base arrière. La loi pour un Etat au service d’une société de confiance du 10 août 2018 et, d’une portée beaucoup plus grande, le rapport du comité mal nommé action publique 2022, dont le gouvernement entend s’inspirer, en témoignent.

La loi dite pour une société de confiance reconnaît le « droit à l’erreur » pour le particulier ou l’entreprise en infraction de bonne foi. Ce n’est pas scandaleux en soi. Mais, en permettant une régularisation avec un avertissement là où une sanction était prononcée jusqu’alors, c’est l’exemplarité de la peine, la dissuasion que permet son application, qui sont en cause. C’est particulièrement vrai de l’inspection du travail structurellement sous dotée.

L’administration risque de se trouver désarmée : si une entreprise demande à l’administration de procéder à un contrôle, celle – ci devra répondre dans un délai « raisonnable ». Si elle ne procède pas au contrôle ou si elle donne son accord sans avoir bien pesé sa décision, une décision implicite aura été prise et, même en cas d’erreur d’interprétation, l’administration ne pourra revenir dessus. La pression constante du patronat pour stabiliser l’environnement légal et réglementaire, jointe à l’insuffisance des moyens de contrôle, oblige le service public à travailler encore plus vite et mal.

Constitué en octobre 2017 – donc très vite, le comité Action publique 2022 a rendu son rapport « Service public se réinventer pour mieux servir nos 22 propositions pour changer de modèle » à la fin du printemps 2018. Jugé trop provoquant, celui – ci n’a pas été rendu public par le gouvernement mais par les syndicats qui l’ont fait fuiter. Il est « ambitieux ». Il ne s’agit pas ici d’en faire une analyse détaillée mais d’en saisir la logique – celle de la constitution même de la commission et celle du cadre idéologique dans lequel elle a fonctionné.

Beaucoup ont relevé les similitudes entre la commission sur les obstacles à la croissance que Jacques Attali avait présidée au début du quinquennat Sarkozy, et dont le rapport, qui se voulait fondateur, avait été quelque peu enterré car frontalement contraire aux aspirations des français, et CAP 2022. Le champ n’en est pas le même – celui de la commission Attali, à laquelle avait participé Macron, était plus vaste. Mais, dans un cas comme dans l’autre, on observe une mise en majesté de dirigeants d’entreprise, notamment du secteur bancaire, le nombre élevé  de « pantouflards », passés du public au privé et un faible nombre de représentants du secteur public. Il est remarquable qu’il n’y ait, sur une quarantaine de membres, pas un chercheur spécialiste de la Fonction publique, pas un syndicaliste et quelques élus.

Les trois présidents offrent un échantillon saisissant : Ross Mac Innes, président franco-australien du conseil d’administration de Safran, Véronique Bédague Hamilius, ancienne de l’ENA, de la direction du budget, de la mairie de Paris et du cabinet Valls, actuelle secrétaire générale de Nexity géant de l’immobilier, Frédéric Mion, conseiller d’Etat, proche de Macron et à la tête de Sciences Po qu’il s’évertue à transformer en business school bien éloignée de sa vocation de service public.

La substance du rapport ne surprend guère. On y retrouve beaucoup les poncifs qui traînent depuis 25 ans et plus dans ce type d’exercice :

  • la dépense publique est insoutenable. Ils pointent l’oreille en décomposant les raisons des dépenses plus élevées en France : c’est la protection sociale qui est visée tout comme les interventions économiques (en fait, souvent peu efficaces et peu contrôlées, elles pourraient, avec une volonté politique en ce sens, être un moyen de responsabiliser les entreprises). Ce sont 30 G € d’économies d’ici à 2022 qui sont visés
  • la transparence, celle des données et la multiplication des indicateurs. L’indicateur peut être un outil pertinent, dès lors qu’il ne devient pas proliférant et un objectif en soi. La mise à disposition des données est utile si elle permet l’appropriation par chacun et le respect des libertés. Elle est dangereuse quand elle est vecteure de marchandisation
  • la production du service public par les citoyens et les acteurs du privé, ce qui interroge sur les finalités des acteurs privés qui ne sont pas désintéressés …
  • la confiance entre agents et administrations. Alors que la répression s’abat sur le mouvement social, que le « dialogue social » est réduit à néant et que les fonctionnaires, déjà privés de l’augmentation de rémunération, fusse – t -elle très faible, qu’ont obtenue les salariés du privé lors du transfert entre cotisations sociales et CSG, n’auront rien sur le point d’indice en 2019, tout cela n’est guère crédible

Après ce propos liminaire, le rapport s’organise en deux parties : « changer de modèle », avec les quatre propositions qui sont vues comme un socle indispensable ; « transformer les services publics », ce que permettrait le changement de modèle. 18 propositions sont présentées en ce sens dans des domaines variées : santé, dépendance, éducation, enseignement supérieur, logement, justice … Je n’en retiendrai que quelque – unes et me centrerai sur le « changement de modèle ».

Les quatre propositions les plus importantes tournent autour de thématiques rebattues dans les rapports des libéraux qui sont ici radicalisées :

  • renforcer le pouvoir managérial, en allant de fait vers le « modèle » du privé. La suppression de certains contrôles bureaucratiques et de procédures sans valeur ajoutée est nécessaire. Nommer les dirigeants pour une durée fixe et mettre en place des contrats qui donnent de l’autonomie aux services par rapport à leur tutelle, cela peut se faire, – et n’a rien de très nouveau. Mais il s’agit ici d’aller beaucoup plus loin
  • plus de contractuels de droit privé
  • des plans de départs volontaires
  • la fin du point d’indice pour les trois Fonctions publiques. C’est extrêmement grave et c’est l’éclatement de la Fonction publique, la fin de la solidarité qui existe entre les fonctionnaires, qui permet plus facilement les mutations. C’est aussi la fin de l’intérêt commun qui favorise les convergences entre les fonctionnaires pour la revalorisation de leurs métiers
  • des accords dérogatoires sur les rémunérations, le temps de travail et la mobilité. C’est très clairement là encore l’éclatement du statut qui est visé et c’est porteur d’une logique mortifère : à collectivité, service ou hôpital pauvre, pauvre Fonction publique. Cela fera éclater la péréquation à laquelle pousse le point d’indice unique : l’Etat, quand il dote les collectivités ou la Sécurité sociale quand elle fait de même pour les hôpitaux ne peuvent faire abstraction du fait que le point vaut la même chose à Neuilly/Seine et dans une petite commune de Corrèze, à l’hôpital Georges Pompidou ou dans un petit hôpital de l’Allier. Si cela disparaît, c’est cette base qui s’effondre
  • réduire les compétences des instances représentatives des personnels
  • la dématérialisation de services. Si certains constats sur le numérique sont exacts – parfois connus de longue date, parfois plus percutants, le mirage de l’administration sans papier mais aussi et surtout sans contact humain est un puissant facteur d’exclusion. Un sondage CSA de juin 2018 montre que près d’un quart des français ne sont pas à l’aise avec le numérique. C’est « l’illectronisme », qui peut s’accompagner de la détention d’appareils électroniques, notamment le smartphone. Mais ce n’est pas seulement une question d’utilisation d’équipements. C’est aussi tout simplement le besoin d’un contact humain dont la richesse est irréductible à une machine fusse – t – elle intelligente. A titre d’exemple[4], le projet de loi de programmation pour la justice, en navette entre l’Assemblée nationale et le Sénat au moment où ces lignes sont écrites, prévoit de développer une justice prédictive pour désengorger les tribunaux : des algorithmes proposés par des opérateurs privés analyseront les tendances de la jurisprudence et proposeront des solutions qui pousseront les requérants à ne pas aller au contentieux. Cela n’encouragera pas les évolutions jurisprudentielles. C’est aussi la propriété de ces données par des sociétés privées qui pourront en faire commerce. Et c’est aussi la visioconférence que voudrait développer Macron avec des procès à distance qui ne reproduiront jamais la vérité d’un procès où tous les acteurs sont en un même lieu.

Les propositions 21 et 22 sont illustratives :

  • la première porte sur la mutualisation de l’achat public et le développement des externalisations. Il est suggéré d’externaliser l’habillement, l’entretien et la restauration, qui ne seraient pas « le cœur de métier », soit un moyen d’ouvrir des espaces au profit et de casser la cohésion des collectifs de travail – on aura plus de service où la restauration, l’entretien et l’habillement seront assurés par des travailleurs qui ne seront pas des fonctionnaires avec toutes les « chances » d’avoir moins de garanties. Autre idée : acheter « sur étagère ». Les systèmes d’information en sont un exemple vécu par de nombreux fonctionnaires. On se met entre les mains, entre autres, de la société SAP, on réduit les équipes métiers, on en arrive, comme à l’Education nationale, à un système d’information ressources humaines qui coûte quasiment dix fois plus que le devis initial. Le service public ne peut pas tout faire mais, quand il se met en situation de dépendance sur des fonctions essentielles, c’est sa pérennité qui est menacée. Il est aussi question d’externaliser davantage les contrôles. De quoi alarmer quand on a un peu de mémoire notamment dans le champ de la santé. Par ailleurs, la commission ne trouve rien de mieux que de suggérer l’extension du système des concessions autoroutières, véritable scandale d’Etat, maintes fois dénoncé par la Cour des comptes, qui assure une rente annuelle de 1,5 G € pour 15 G de chiffres d’affaires
  • la proposition 22 s’intitule « Faire payer directement à l’usager certains services publics ». Il y est question de péages urbains, avec une réduction pour les véhicules écologiquement vertueux mais pas un mot pour une tarification sociale !

Le rapport CAP 2022 inspire largement l’action gouvernementale. En février, le gouvernement a ouvert cinq chantiers : recrutement des contractuels, rémunération « au mérite », mobilité, départs volontaires, « rationalisation des instances de dialogue social ». Fin octobre, Philippe a présenté un plan d’action et déclaré qu’ « entre 60 et 75 % des propositions du comité ont été reprises ».

 

Nous devons nous opposer à ces attaques. Mais notre posture ne doit pas être défensive. En visant la qualité pour tous, en donnant la priorité au long terme, le service public est une grande ambition qui nous aidera à

  • affronter le changement climatique
  • assurer un aménagement équilibré du territoire
  • promouvoir des coopérations internationales et européennes
  • faire face à la dépendance
  • promouvoir la santé et le logement abordable
  • démocratiser la réussite scolaire
  • protéger les libertés des risques de la puissance de l’intelligence artificielle
  • faire un usage économiquement efficace et socialement utile du numérique
  • et tant d’autres choses …

La personnalisation de la prestation, le respect des travailleurs du service public, la concertation avec les usagers et les élus sont pour cela indispensable.

Bonnes luttes !!

 

[1] Répertoire des entreprises contrôlées majoritairement par l’Etat, INSEE.

[2] Baromètre Delouvrier/Kantar de décembre 2017 et sondages Harris interactive et IFOP de 2018.

[3] Gérard Longuet a fait ses armes dans le groupuscule fasciste violent Occident. Il a exercé un temps dans la Fonction publique avant d’enchaîner les mandats électifs et les postes de ministre.

[4] Voir L’humanité des 20, 21 et 22 avril 2018